党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”。这是否意味着集体建设用地入市条件和国有建设用地完全一样呢?学界的一项研究报告给出了否定的回答。该报告认为,集体建设用地使用权的流转应规定严格的条件和政府审批程序。而对这一观点,受访村民6成以上表示认同。
“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”,是国家社科基金重大攻关项目。中南财经政法大学中国农地法律制度研究中心主任陈小君教授领衔承担了这一项目。经过近4年的调查研究,2013年年底,该《研究报告》出炉。
集体建设用地流转
用途价格均应管制
按照土地管理法第43条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。使用集体建设用地,限于四种情形:乡镇企业建设用地、村民宅基地、乡镇村公共设施和公益事业用地。
集体建设用地使用权流转改革是对这一法条的突破。意味着上述四种情形之外,也可以到“城乡统一的建设用地市场”,获取集体建设用地使用权。根据现有法律规定,从土地二级市场获取国有建设用地使用权无需审批,只需到国土部门登记。那么,获取集体建设用地使用权,是不是履行登记手续就可以呢?课题组认为:不可以。
课题组给出的理由是:采取审批制,对其交易价格、流转量、用地目的等进行合理性审查,可以抑制价格投机、大量囤地；可以防止损害集体成员利益或者公共利益；防止对宏观经济秩序造成不利影响。
“我们允许集体建设用地使用权市场化流转,绝不是要鼓励将集体土地大量地投向建设用地。严格保护耕地依然是我们进行集体建设用地使用权流转制度设计的基本出发点。”陈小君教授说。
试点地区出台办法
均不允许开发房产
广东省是较早对集体建设用地使用权流转进行试点的省份。早在2005年6月,广东就出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》,采用的是严格审批制。
广东省规定:“取得农民集体土地进行非农建设,应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的,应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。”“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。”广东省还明确规定了政府审批程序:“土地使用者应当按照市、县人民政府建设用地批准文件规定的用途使用土地。确需改变土地用途的,应当经土地所有者和土地、规划行政主管部门同意,报原批准用地的市、县人民政府批准。”
其他试点地区,如长沙、杭州、成都、昆明等,均规定了政府审批程序,均规定了不得进行商业地产开发。
禁止集体建设用地搞房地产开发,是城市房地产管理法的规定。该法规定,只允许在取得国有土地使用权的土地上开发房地产。如果在集体建设用地上开发房地产,由于这些房产不能获得《国有土地使用权证》,只有村民委员会的证明,或由乡镇政府发给《集体土地使用权证》,被称为“小产权房”。而小产权房在当前的法律体系下是不受法律保护的。
村民认同政府审批
反对政府参与分配
陈小君教授领衔的课题组,于2012年7月,对湖北省的72个村庄进行了问卷调查。每个村庄选择6户,共发放问卷432份。
对于集体建设用地使用权流转是否需要“政府批准”,有66.7%受访农户认为应当经过政府批准,也有三分之一的受访农户表示仅仅需要集体及其成员的同意,无需政府批准。
当被问及“希望集体建设用地使用权流转收益如何分配”时,由本集体和本集体成员分享支持度最高(59.2%)；其次是本集体单独享有(20.9%)、本集体成员分享(13.2%)；而由本集体、本集体成员和地方政府分享(5.3%)、本集体和地方政府分享(0.7%)、本集体成员和地方政府分享(0.7%)的支持度较低。
近80%的村民愿意将集体建设用地使用权流转收益留一部分给村集体。陈小君教授分析:“大部分村民已经意识到村集体对村庄公共产品和公共服务供给的重要价值。”
村民参与缺乏保障
建设用地亟待确权
集体建设用地使用权流转的一项基本原则是,使用权人的使用行为必须符合村庄规划,并不得随意改变土地的用途。但课题组调研发现,关于集体建设用地的规划在规划主体、规划参与和规划公开等方面仍存在诸多问题。城乡规划法第18条和第22条规定了城乡规划、村庄规划的内涵与制定程序。但在实践中,村民对于村庄规划的知晓度和参与度非常低,村庄规划在报送审批前,经村民会议或者村民代表会议讨论同意的实施状况不能令人满意。
陈小君教授指出:“村庄规划的制定过程应当是特殊的决策过程,应当真正落实村民及村民代表作为村庄规划实施的主体地位,并对参与过程和参与结果进行适时公开,接受村民的监督。”
记者从国土资源部了解到,全国农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。截至2013年5月底,全国农村集体土地所有权登记发证率为97%,其中有24个省份的发证率在95%以上,6个省份在90%至95%之间。
国土资源部副部长、全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组组长胡存智表示,接下来要进一步加大宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作力度,将宅基地和集体建设用地登记发证成果明确作为农村土地管理和集体建设用地流转的基础和支撑。
这表明我国尚未完成对集体建设用地使用权的颁证确权。陈小君教授指出:“这一进程应该加快。否则,放开集体建设用地市场,会引发更多的纠纷,影响农民集体合法权益的实现。”
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